O novo ambiente macroinstitucional e político – por alguns já rotulado como o novo desenvolvimentismo – não desencadeou uma agenda metropolitana mais consistente. Enquanto nas cidades já se mostrou difícil viabilizar a chamada função social da terra, a fraca cooperação entre os municípios, no que se refere ao planejamento do uso e ocupação do solo, gerou um caleidoscópio de Planos Diretores desconectados, agravando trajetórias insustentáveis de desenvolvimento. O artigo é de Jeroen Johannes Klink.
Jeroen Johannes Klink – Carta Maior
As metrópoles brasileiras deparam-se com dois paradoxos. O primeiro, mais conhecido, refere-se ao fato de que concentram a maior parcela da riqueza e do déficit social do país, enquanto faltam-lhes arranjos institucionais e um sistema de planejamento adequado para nortear uma trajetória rumo à sustentabilidade socioambiental. As áreas metropolitanas precisam azeitar as máquinas de crescimento econômico, que influem no processo de reestruturação produtiva e nas novas formas de geração e circulação de valor que marcam a nova economia de conhecimento, inovação e criatividade. Mas, além disso, também representam espaços de subdesenvolvimento, incapazes de transformar a efervescência, reservada a poucos, em urbanidade, direito à cidade e condições urbanas adequadas para a (re)produção da própria vida.
O debate sobre a gestão metropolitana no pós-1990 é emblemático ao tratar-se desse paradoxo. Em grandes linhas, assinala que, após o esvaziamento do planejamento metropolitano tecnocrata, centralista e autoritário, que caracterizava o regime militar, emergiu um vazio institucional. Isso porque, no bojo da redemocratização e da descentralização, os novos atores, principalmente os prefeitos eleitos e os movimentos sociais, não pautaram uma agenda metropolitana. O desprestígio do tema foi acompanhado por rápidas transformações que afetaram as áreas metropolitanas, tais como a desestruturação do pacto federativo, a guerra fiscal entre cidades e estados e a proliferação de estratégias de enxugamento das grandes plantas industriais, que marcava a rápida abertura econômica dos anos 90. As altas taxas de desemprego e a precarização das relações de trabalho agravaram um cenário histórico de cidades já comprometidas pela segregação socioespacial e degradação ambiental e pela metropolização ex-post.
No debate institucional, a região metropolitana ficou caracterizada como órfã no pacto federativo brasileiro, com uma trajetória institucional caracterizada pela proliferação de arranjos setoriais como os consórcios (particularmente em áreas temáticas como a saúde), pelo esvaziamento ou extinção das autarquias estaduais criadas nos anos 70 e pela ocorrência de raríssimas inovações, como o sistema de governança regional participativa no ABC Paulista (Grande São Paulo). Nessa última experiência, os atores sociais, em uma região em plena crise, criaram um consórcio multitemático, uma agência de desenvolvimento com participação maioritária da sociedade civil e uma Câmara Regional de Planejamento, que mobilizou municípios, movimentos sociais, empresas e o próprio governo do Estado de São Paulo.
Na última década, evidencia-se um segundo paradoxo. Considerando que, após anos de estagnação, presenciamos um aumento das taxas de crescimento, ancorado em uma retomada da intervenção do Estado no planejamento das cidades e regiões. Esse movimento reflete-se na ampliação dos macrofinanciamentos (via programas como o de Aceleração do Crescimento (PAC) e o Minha Casa Minha Vida (PMCMV)) e no fortalecimento institucional (culminando na aprovação do Estatuto das Cidades e na criação do Ministério das Cidades, entre outros exemplos). Além disso, verifica-se o surgimento de um novo arcabouço nacional jurídico para o planejamento de setores (p.ex. políticas de gestão de resíduos sólidos), bem como a institucionalização dos mecanismos de participação (p.ex. instituição dos conselhos tripartites de cidades).
As áreas metropolitanas foram também beneficiadas por essa retomada do planejamento. A nova lei dos consórcios públicos, por exemplo, reforçou a estrutura jurídica dessas entidades. A injeção de volumosos recursos financeiros para infraestrutura urbana e moradia privilegiou grandes cidades e áreas metropolitanas. E o governo federal reforçou as estruturas de gestão interfederativa, o que resultou em iniciativas como os grupos gestores do PAC e o Comitê de Assuntos Federativos, ambos estruturados para melhorar o diálogo e a coordenação entre a União e municípios em torno da implementação de projetos e programas.
Entretanto, esse ambiente macroinstitucional e político – por alguns já rotulado como o novo desenvolvimentismo – não desencadeou uma agenda metropolitana mais consistente. Enquanto nas cidades já se mostrou difícil viabilizar a chamada função social da terra, a fraca cooperação entre os municípios, no que se refere ao planejamento do uso e ocupação do solo, gerou um caleidoscópio de Planos Diretores desconectados, sem nenhuma alavancagem sobre a atuação dos agentes imobiliários, o que agravou trajetórias insustentáveis de desenvolvimento nas metrópoles brasileiras. Os macrofinanciamentos destinados à infraestrutura urbana e moradia não apenas contribuíram para o aumento dos preços imobiliários (contrariando as teses ortodoxas de que a maior oferta reduziria o preço), mas também deslocaram a energia dos municípios em torno da discussão e elaboração dos Planos Locais de Habitação de Interesse Social e dos Planos Diretores para a implementação de projetos de conjuntos habitacionais.
Os financiamentos deixaram de introduzir mecanismos de indução para a governança metropolitana colaborativa, por exemplo, via planos diretores regionais ou projetos consorciados para a execução de serviços urbanos de interesse comum. Na realidade, os entrelaçamentos entre os circuitos financeiros e imobiliários, facilitados pela globalização financeira e pela securitização e penetração (tardia) das novas engenharias financeiras no mercado brasileiro, consolidaram um cenário de crescente financeirização da política urbana e habitacional, estreitando ainda mais as margens para a política local.
Nesse contexto desafiador de paradoxos, a nova agenda metropolitana precisa transbordar o debate institucional, marcado pelas dicotomias entre consórcios intermunicipais e arranjos estadualizados e pelas soluções mágicas, como o Estatuto da metrópole, a criação de agências metropolitanas e outras estruturas funcionais legitimadas pela economia de escala e pela eficiência coletiva.
Isso porque as novas institucionalidades metropolitanas serão construídas na arena política e não apenas precisam explicitar as possíveis convergências entre agendas e atores, mas também, e principalmente, os conflitos em torno do ambiente construído entre o uso da metrópole para a multidão e o valor de troca para poucos. Elas precisam apoiar a politização do debate sobre o que significa viver, trabalhar e ter o direito à metrópole no século XXI.
O cenário atual não anima: enquanto o setor privado acelera o tempo e espaço de seus projetos na economia do débito e do crédito, caracterizada pela confluência entre os circuitos financeiros e imobiliários e o dos policy makers urbanos, e privilegia a escala metropolitana como projeção do novo Brasil “desenvolvimentista”, o desenho de uma agenda mais ambiciosa ainda fica em compasso de espera.
(*) Jeroen Johannes Klink é economista e professor da UFABC, foi Secretário de Desenvolvimento e Ação Regional da Prefeitura de Santo André e Diretor Suplente na Agência de Desenvolvimento Econômico do Grande ABC.
O debate sobre a gestão metropolitana no pós-1990 é emblemático ao tratar-se desse paradoxo. Em grandes linhas, assinala que, após o esvaziamento do planejamento metropolitano tecnocrata, centralista e autoritário, que caracterizava o regime militar, emergiu um vazio institucional. Isso porque, no bojo da redemocratização e da descentralização, os novos atores, principalmente os prefeitos eleitos e os movimentos sociais, não pautaram uma agenda metropolitana. O desprestígio do tema foi acompanhado por rápidas transformações que afetaram as áreas metropolitanas, tais como a desestruturação do pacto federativo, a guerra fiscal entre cidades e estados e a proliferação de estratégias de enxugamento das grandes plantas industriais, que marcava a rápida abertura econômica dos anos 90. As altas taxas de desemprego e a precarização das relações de trabalho agravaram um cenário histórico de cidades já comprometidas pela segregação socioespacial e degradação ambiental e pela metropolização ex-post.
No debate institucional, a região metropolitana ficou caracterizada como órfã no pacto federativo brasileiro, com uma trajetória institucional caracterizada pela proliferação de arranjos setoriais como os consórcios (particularmente em áreas temáticas como a saúde), pelo esvaziamento ou extinção das autarquias estaduais criadas nos anos 70 e pela ocorrência de raríssimas inovações, como o sistema de governança regional participativa no ABC Paulista (Grande São Paulo). Nessa última experiência, os atores sociais, em uma região em plena crise, criaram um consórcio multitemático, uma agência de desenvolvimento com participação maioritária da sociedade civil e uma Câmara Regional de Planejamento, que mobilizou municípios, movimentos sociais, empresas e o próprio governo do Estado de São Paulo.
Na última década, evidencia-se um segundo paradoxo. Considerando que, após anos de estagnação, presenciamos um aumento das taxas de crescimento, ancorado em uma retomada da intervenção do Estado no planejamento das cidades e regiões. Esse movimento reflete-se na ampliação dos macrofinanciamentos (via programas como o de Aceleração do Crescimento (PAC) e o Minha Casa Minha Vida (PMCMV)) e no fortalecimento institucional (culminando na aprovação do Estatuto das Cidades e na criação do Ministério das Cidades, entre outros exemplos). Além disso, verifica-se o surgimento de um novo arcabouço nacional jurídico para o planejamento de setores (p.ex. políticas de gestão de resíduos sólidos), bem como a institucionalização dos mecanismos de participação (p.ex. instituição dos conselhos tripartites de cidades).
As áreas metropolitanas foram também beneficiadas por essa retomada do planejamento. A nova lei dos consórcios públicos, por exemplo, reforçou a estrutura jurídica dessas entidades. A injeção de volumosos recursos financeiros para infraestrutura urbana e moradia privilegiou grandes cidades e áreas metropolitanas. E o governo federal reforçou as estruturas de gestão interfederativa, o que resultou em iniciativas como os grupos gestores do PAC e o Comitê de Assuntos Federativos, ambos estruturados para melhorar o diálogo e a coordenação entre a União e municípios em torno da implementação de projetos e programas.
Entretanto, esse ambiente macroinstitucional e político – por alguns já rotulado como o novo desenvolvimentismo – não desencadeou uma agenda metropolitana mais consistente. Enquanto nas cidades já se mostrou difícil viabilizar a chamada função social da terra, a fraca cooperação entre os municípios, no que se refere ao planejamento do uso e ocupação do solo, gerou um caleidoscópio de Planos Diretores desconectados, sem nenhuma alavancagem sobre a atuação dos agentes imobiliários, o que agravou trajetórias insustentáveis de desenvolvimento nas metrópoles brasileiras. Os macrofinanciamentos destinados à infraestrutura urbana e moradia não apenas contribuíram para o aumento dos preços imobiliários (contrariando as teses ortodoxas de que a maior oferta reduziria o preço), mas também deslocaram a energia dos municípios em torno da discussão e elaboração dos Planos Locais de Habitação de Interesse Social e dos Planos Diretores para a implementação de projetos de conjuntos habitacionais.
Os financiamentos deixaram de introduzir mecanismos de indução para a governança metropolitana colaborativa, por exemplo, via planos diretores regionais ou projetos consorciados para a execução de serviços urbanos de interesse comum. Na realidade, os entrelaçamentos entre os circuitos financeiros e imobiliários, facilitados pela globalização financeira e pela securitização e penetração (tardia) das novas engenharias financeiras no mercado brasileiro, consolidaram um cenário de crescente financeirização da política urbana e habitacional, estreitando ainda mais as margens para a política local.
Nesse contexto desafiador de paradoxos, a nova agenda metropolitana precisa transbordar o debate institucional, marcado pelas dicotomias entre consórcios intermunicipais e arranjos estadualizados e pelas soluções mágicas, como o Estatuto da metrópole, a criação de agências metropolitanas e outras estruturas funcionais legitimadas pela economia de escala e pela eficiência coletiva.
Isso porque as novas institucionalidades metropolitanas serão construídas na arena política e não apenas precisam explicitar as possíveis convergências entre agendas e atores, mas também, e principalmente, os conflitos em torno do ambiente construído entre o uso da metrópole para a multidão e o valor de troca para poucos. Elas precisam apoiar a politização do debate sobre o que significa viver, trabalhar e ter o direito à metrópole no século XXI.
O cenário atual não anima: enquanto o setor privado acelera o tempo e espaço de seus projetos na economia do débito e do crédito, caracterizada pela confluência entre os circuitos financeiros e imobiliários e o dos policy makers urbanos, e privilegia a escala metropolitana como projeção do novo Brasil “desenvolvimentista”, o desenho de uma agenda mais ambiciosa ainda fica em compasso de espera.
(*) Jeroen Johannes Klink é economista e professor da UFABC, foi Secretário de Desenvolvimento e Ação Regional da Prefeitura de Santo André e Diretor Suplente na Agência de Desenvolvimento Econômico do Grande ABC.
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